Folkhälsomyndighetens plan för tillsynsvägledning 2021 riktar sig till länsstyrelser och kommuner.
Syftet med planen är att tydliggöra vilken vägledning vi planerar genomföra under perioden.
Plan för tillsynsvägledning enligt alkohollagen och lagen om tobak och liknande produkter 2021
Om publikationen
Denna plan avser Folkhälsomyndighetens tillsynsvägledning utifrån alkohollagen (2010:1622) samt lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter under 2021.
Syftet är att tydliggöra för länsstyrelser, kommuner och Polismyndigheten vilken tillsynsvägledning Folkhälsomyndigheten planerar under perioden 2021 och på vilket sätt den ska ges.
Planen ska lyfta fram och tydliggöra Folkhälsomyndighetens prioriteringar på området utifrån en samlad kartläggning och behovsanalys.
Det övergripande målet är att skapa förutsättningar för en samordnad, effektiv och likvärdig alkohol- och tobakstillsyn som bidrar till att uppfylla lagstiftningarnas intentioner.
Under 2021 avser Folkhälsomyndigheten att ta fram en plan för tillsynsvägledning 2022-2024. Det finns olika omvärldsfaktorer som till exempel ändrad lagstiftning, ny rättspraxis eller uttalade prioriteringar från regeringen som kan påverka vår prioritering när det gäller tillsynsvägledning och därmed även den kommande planen.
Projektledare för arbetet har varit Stefan Persson. I den slutliga handläggningen har enhetscheferna Josefin P Jonsson och Marie Risbeck samt avdelningschef Anna Bessö medverkat.
Folkhälsomyndigheten
Johan Carlson
Generaldirektör
Prioriterad tillsynsvägledning 2021
I tabell 1 och 2 återfinns de områden och insatser som Folkhälsomyndigheten prioriterar 2021 enligt alkohollagen (AL) respektive lagen om tobak och liknande produkter (LTLP). Beroende på utvecklingen av covid-19 pandemin och andra omständigheter kan våra prioriterade insatser 2021 komma att påverkas.
Tabell 1. Folkhälsomyndighetens prioriterade tillsynsvägledning enligt AL 2021.
| Område | Insatser |
|---|---|
| Alkoholservering | Ta fram vägledning för tillämpning av bestämmelser om alkoholservering |
| Detaljhandel folköl | Ta fram vägledning och stöd för kommunernas tillsyn |
Tabell 2. Folkhälsomyndighetens prioriterade tillsynsvägledning enligt LTLP 2021.
| Område | Insatser |
|---|---|
| Handel med tobak och liknande produkter | Ta fram vägledning och stöd för kommunernas tillsyn |
Under 2021 kommer vi gemensamt för både alkohol- och tobaksområdet prioritera att:
- revidera vägledningen för länsstyrelsernas årliga bedömning av kommunernas tillsyn enligt AL och LTLP och
- fortsatt delta i det myndighetsgemensamma arbetet som samordnas av Skatteverket med att ta fram stöd för kommunernas granskning av ekonomisk lämplighet vid prövning av tillstånd för alkoholservering och försäljning av tobaksvaror (dvs. revidering av den s.k. Hjortronboken).
Utöver detta kommer vi fortlöpande ge tillsynsvägledning genom att:
- besvara frågor om AL och LTLP som inkommer till Folkhälsomyndigheten,
- fortlöpande se över och vid behov uppdatera Folkhälsomyndighetens webbsidor och vägledningspublikationer inom alkohol- och tobaksområdet,
- anordna en konferens för länsstyrelsernas alkohol- och tobakshandläggare (hösten 2021),
- delta vid länsstyrelsernas nationella nätverksträffar om alkohol- och tobakstillsyn (SLATT-nätverket),
- delta vid regionala nätverksträffar som länsstyrelsen anordnar vid förfrågan och när möjlighet finns,
- delta vid nationella eller regionala konferenser.
Tillsynsvägledning hänger nära samman med Folkhälsomyndighetens normeringsarbete i form av föreskrifter och allmänna råd. Under 2021 planerar vi bland annat att:
- revidera föreskrifter och allmänna råd om anmälan av lokal för cateringverksamhet, kryddning av spritdryck för servering som snaps och provsmakning och
- inom tobaksområdet; uppdatera relevanta föreskrifter och allmänna råd med referens från ”tobakslagen” till ”lagen om tobak och liknande produkter”.
Beskrivning av tillsynsvägledande områden och insatser enligt alkohollagen
Alkoholservering
Under 2021 kommer vi ta fram en vägledning för området alkoholservering. Vägledningen kommer att ha handbokskaraktär och syftar till att stödja kommunerna i tillämpning av lagens bestämmelser på området servering. I vägledningen samlar vi relevanta förarbeten, bestämmelser och i förekommande fall rättspraxis. Vägledningen kommer att vara ett levande dokument som regelbundet uppdateras exempelvis utifrån ny rättspraxis och ändrade föreskrifter eller lagstiftning. I vägledningen ger vi tolkningshjälp i form av kommentarer och i vissa fall exempel. Denna vägledning kommer inte att innehålla praktiskt stödmaterial för t.ex. tillsyn och handläggning eller prövning av serveringstillstånd.
Detaljhandel folköl
Under 2021 kommer vi ta fram vägledning för kommunernas tillsyn över detaljhandel med folköl. Vägledningen kommer att tillhandahålla stödmaterial för genomförandet av såväl tillsynsbesök som granskning av anmälan och egenkontrollprogram. En viktig dimension i vägledningen är stöd för samordning av den kommunala tillsynen i detaljhandel. Vi kommer i samband med detta arbete också ta fram vägledning för framtagande av egenkontrollprogram. Där det är ändamålsenligt kommer arbetet samordnas med framtagande av vägledning om bestämmelser gällande detaljhandel med tobak och liknande produkter enligt LTLP.
Beskrivning av tillsynsvägledande områden och insatser enligt lagen om tobak och liknande produkter
Handel med tobak och liknande produkter
Under 2021 planerar vi att ta fram en generell vägledning om lagens bestämmelser om detaljhandel och partihandel med tobak och liknande produkter. Vi kommer även att ta fram vägledning och stödmaterial för kommunens tillsyn i detaljhandeln avseende bland annat försäljning över internet, försäljningsställen som saknar tillstånd, märkning med hälsovarningar m.m. Där det är ändamålsenligt kommer arbetet samordnas med framtagande av vägledning om bestämmelser gällande detaljhandel med folköl enligt AL.
Då kommunens tillsyn av tobak och liknande produkter i handeln även omfattar marknadsföringsbestämmelser kommer vi att söka samverkan med Konsumentverket i arbetet. Vägledning och stöd kommer att publiceras på Folkhälsomyndighetens webbplats under 2021. Implementering och spridning kommer i första hand ske genom mejlutskick till länsstyrelser och kommuner samt presenteras för länsstyrelserna inom deras nätverk för alkohol- och tobakshandläggare (SLATT-nätverket). Vid förfrågan och om resursutrymme finns kommer vi även att delta vid några av länsstyrelsernas regionala nätverk med kommunala tobakshandläggare för implementering.
Folkhälsomyndighetens arbete med tillsynsvägledning
Folkhälsomyndigheten är nationell tillsynsvägledande myndighet utifrån AL och LTLP där kommunen och Polismyndigheten utövar operativ tillsyn. I det tillsynsvägledande uppdraget ingår utvärdering, uppföljning och samordning av tillsynsverksamheten samt stöd och råd till tillsynsorganen.
Länsstyrelsen ansvarar enligt båda lagstiftningarna för tillsynen inom länet och ska biträda kommunerna med råd och stöd. Uppdelningen av ansvar mellan nationell och regional nivå innebär att Folkhälsomyndigheten i första hand lämnar tillsynsvägledning via länsstyrelserna till de lokala tillsynsmyndigheterna.
Stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna
Folkhälsomyndigheten ger i dag tillsynsvägledning till länsstyrelserna, kommunerna och Polismyndigheten i form av handböcker, vägledning för tillsyn och information på vår webbplats. Dessutom medverkar vi på länsstyrelsernas nationella träffar för alkohol- och tobakshandläggare, regionala nätverksträffar för kommunala tillsynshandläggare samt ger stöd och råd till länsstyrelserna när vi får frågor.
Vi ser löpande över våra föreskrifter och allmänna råd och reviderar dem vid behov. Sedan maj 2020 finns nu också våra föreskrifter som någon gång har ändrats även i konsoliderad (sammanställd) form. I vårt arbete med regelgivning och framtagande av vägledning inhämtas synpunkter från berörda målgrupper bland annat i form av referensgrupper och remissarbete.
Uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen
För att veta om den operativa tillsynen fungerar som det är tänkt behöver tillsynen följas upp och utvärderas. Folkhälsomyndigheten följer årligen upp länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn enligt AL samt LTLP. Länsstyrelserna och kommunerna får bland annat redogöra för resurstillgång, samverkan i tillsynsverksamheten, antal tillsynsbesök och behov av råd och stöd inom olika tillsynsområden. Länsstyrelserna lämnar även årligen en bedömning av kommunernas arbete med tillsyn på alkohol- respektive tobaksområdet till Folkhälsomyndigheten. Resultaten från uppföljningarna används både av länsstyrelserna, kommunerna och Folkhälsomyndigheten för att utveckla arbetet med tillsyn och vägledning, men även av andra berörda för att följa upp arbetet inom områdena.
Samordning av den operativa tillsynen
Tillsynsvägledningen ska stödja länsstyrelsernas uppdrag samt kommunernas operativa tillsyn så att de kan bedriva en effektiv och likvärdig tillsyn. Folkhälsomyndighetens ambition är att samordna den operativa tillsynen genom att följa kunskapsläget, ta fram vägledningar och stöd för tillsynsverksamheten samt regelbunden dialog och samverkan med länsstyrelserna.
Uppföljning av tillsynsvägledning och regelgivning 2019-2020
Folkhälsomyndigheten har följt upp planerade tillsynsvägledande insatser som kommunicerats till länsstyrelser och kommuner avseende genomförande under 2019-2020. De sammanfattas nedan uppdelade per lagstiftningsområde.
Alkohollagen
- Folkhälsomyndighetens vägledning för kommunala riktlinjer för alkoholservering publicerades i maj 2020.
- Folkhälsomyndighetens vägledning till näringsidkare om folköl – en beskrivning av servering och detaljhandel och provsmakning av alkoholhaltiga drycker och preparat publicerades som webbtext i maj 2020.
- Folkhälsomyndighetens vägledning i form av referat av rättsliga avgöranden från kammarrätterna och Högsta förvaltningsdomstolen som gäller alkohollagen publicerades som webbtext i maj 2020.
- Konsoliderad version av FoHMFS 2014:6 Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd om tillståndsbevis publicerades i juni 2019.
- Folkhälsomyndighetens vägledning i form av frågor och svar om alkoholdrycksliknande preparat publicerades i juni 2019.
- Konsoliderad version av FoHMFS 2014:2 Folkhälsomyndighetens föreskrifter om statistiska uppgifter avseende tillverkning av alkoholdrycker och partihandel med spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker publicerades i januari 2020.
- Folkhälsomyndighetens vägledning i form av frågor och svar på delwebben; Kunskapsprov om alkohollagstiftning, specifikt frågor och svar kring undantag för den som ska skriva provet och undantag för kommunalhandläggare uppdaterades i oktober 2020.
- Folkhälsomyndighetens vägledning i form av frågor och svar om tillfälligt förbud mot servering av alkoholdrycker mellan klockan 22.00 och 11.00 publicerades i november 2020.
- Folkhälsomyndighetens vägledning allmänna råd om anmälan av förändringar i en serveringsverksamhet publicerades i december 2020.
- Folkhälsomyndighetens ändring av föreskrifter och allmänna råd om kunskapsprov publicerades i december 2020.
- Folkhälsomyndighetens allmänna råd om servering av mat, lättdryck och folköl efter serveringstidens utgång publicerades i december 2020.
Lagen om tobak och liknande produkter
- Folkhälsomyndighetens vägledning om utökat rökförbud publicerades i juni 2019. Samtidigt publicerades informationsblad och frågor och svar om den nya regleringen. Frågor och svar har löpande uppdaterats utifrån inkomna frågor. I april 2020 publicerades även en e-utbildning om rökfria utomhusmiljöer.
- Folkhälsomyndighetens vägledning om kommunernas tillståndsprövning för tobaksförsäljning publicerades i juni-juli 2019 tillsammans med blankettstöd, informationsblad och frågor och svar om den nya regleringen. Vägledningen har därefter uppdaterats med rättspraxis m.m. och publicerades på Folkhälsomyndighetens webbplats i november 2020.
- Folkhälsomyndighetens vägledning om egenkontrollprogram publicerades i juni 2019 samt föreskrifter om egenkontrollprogram vid försäljning av tobaksvaror och e-cigaretter publicerades oktober 2019. Vägledningen har därefter uppdaterats i oktober 2019.
- Folkhälsomyndighetens vägledning om beslut om försäljningstillstånd som kommunen ska skicka in till myndigheten publicerades i december 2019.
- Folkhälsomyndighetens vägledning om kommunens underrättelseplikt till Folkhälsomyndigheten publicerades som webbtext i februari 2020.
- Folkhälsomyndighetens vägledning om kommunernas tillsyn över spårbarhet och säkerhetsmärkning på tobaksvaror publicerades i april 2020. Samtidigt publicerades ett informationsblad om den nya regleringen. Vägledningen har därefter uppdaterats i december 2020.
- Folkhälsomyndighetens vägledning om förbud att sälja cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak publicerades som webbtext i maj 2020.
- Folkhälsomyndighetens vägledning om kommunens tillsyn av rökförbudet på skolgårdar publicerades i september 2020 tillsammans med tillhörande tillsynsprotokoll och informationsblad. Detta var en del av myndighetens samlade kunskapsstöd för rökfria skolgårdar.
- Under 2019 och 2020 har Folkhälsomyndigheten genomfört regeringsuppdrag om bl.a. implementering av tobaksproduktdirektivet, utökad och målgruppsanpassad vägledning till länsstyrelser och kommuner, utökad uppföljning av LTLP och informationsinsats om utökat rökförbud.
Gemensamt för båda lagstiftningarna
- Folkhälsomyndighetens ändring av föreskrifter och allmänna råd om kontrollköp publicerades i oktober 2020.
- Folkhälsomyndigheten har tagit fram en ny samlad struktur och uppdaterade webbsidor inom sakområdena ANDTS. Det har bland annat inneburit samlade webbsidor om tillsynsvägledning för respektive lagstiftningsområde.
- Folkhälsomyndighetens vägledning för länsstyrelsernas årliga bedömning av kommunernas tillsyn enligt AL och LTLP har reviderats under 2019 och 2020.
Behov och prioritering av tillsynsvägledning
För att avgöra vilka vägledningsinsatser som ska prioriteras under 2021 har vi genomfört ett antal kartläggningar och analyser. Resultaten har använts som underlag för denna plan.
Kartläggning och analys av vägledningsbehov
För att kartlägga behovet av tillsynsvägledning inom vårt ansvarsområde gjorde vi under 2020 en omvärldsanalys. Den bestod i att kartlägga:
- ändringar av regler som berör tillsynsområdena,
- uttalade prioriteringar från regeringen,
- hälsoeffekter och utvecklingstrender inom alkohol- och tobaksområdet,
- områden som lyfts i regeringens nationella strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2016–2020, Agenda 2030 och det nya folkhälsopolitiska ramverket,
- de operativa tillsynsmyndigheternas behov av tillsynsvägledning utifrån bland annat underlag från uppföljning av alkohol- och tobakstillsynen och kontakter via e-post, telefon samt nationella och regionala nätverksträffar med tillsynshandläggare vid länsstyrelserna och kommunerna,
- områden där tillsynsvägledning saknas eller är bristfällig och
- Folkhälsomyndighetens befintliga tillsynsvägledning och dess behov av uppdatering.
Grunder för våra prioriteringar
Efter analysen gjorde Folkhälsomyndigheten en intern prioritering av vägledningsbehoven. Prioriteringen tar särskild hänsyn till följande aspekter:
- nya regler och ny rättspraxis,
- bristfällig vägledning,
- ny kunskap,
- brister i lagefterlevnad,
- brister i tillsyn,
- jämlikhet i hälsa,
- skydd av barn och unga samt
- samordningsvinster.
Områden med stort behov av tillsynsvägledning
Av de områden som Folkhälsomyndigheten prioriterat internt var det ett antal som även länsstyrelser och kommuner har lyft fram i olika sammanhang.
Ett exempel på detta är resultat från Folkhälsomyndighetens årliga länsrapportundersökning med enkäter som går ut till samtliga kommuner och länsstyrelser. Här efterfrågas bland annat en bedömning av vilka områden som kommunerna har behov av tillsynsvägledning i form av råd och stöd i sitt arbete med tillsyn enligt AL och LTLP. Av länsstyrelsernas och kommunernas svar avseende år 2019 framkom i stor utsträckning överensstämmande resultat. De områden som huvudsakligen lyftes fram var:
- ekonomisk granskning vid tillståndsprövning inom alkohol- och tobaksområdet,
- handläggning vid tillståndsprövning inom alkohol- och tobaksområdet,
- märkning av tobak och liknande produkter,
- administrativa sanktioner på alkohol- och tobaksområdet,
- praktisk utförande av tillsyn i detaljhandel och rökfria miljöer samt
- kontrollköp.
Ett annat exempel är vad som framkommit i seminarier och referensgrupper som Folkhälsomyndigheten genomfört med representanter från länsstyrelser och kommuner som arbetar med alkohol- och tobakstillsyn. Här framkom på alkoholområdet behov av vägledning om tillämpningen av olika serveringsbestämmelser och om genomförande av kontrollköp. På tobaksområdet framkom behov av utökad vägledning och stöd för praktiskt utförande av tillsyn över handel med tobak och liknande produkter. Innefattande bland annat märkning av produkter men också tillsyn av försäljning över internet m.m.
Identifierade behov av tillsynsvägledning för 2021
Efter att Folkhälsomyndigheten kartlagt och prioriterat behoven av tillsynsvägledning både internt och externt gjorde vi en slutlig analys av vilka områden som ska prioriteras under 2021. Resultatet av analysen återfinns ovan i tabell 1 och 2 som visar att vi i första hand prioriterar tillsynsvägledning avseende serveringsbestämmelser och detaljhandel folköl på alkoholområdet respektive handel med tobak och liknande produkter på tobaksområdet. Nedan lämnas en sammanfattande beskrivning för respektive lagstiftningsområde.
Alkohol
På alkoholområdet har vi under 2019 och 2020 tagit fram vägledning och ändrat föreskrifter om rapportering till följd av de nya bestämmelserna om alkoholdrycksliknande preparat. Detta arbete fortsätter med revidering av föreskrifter om anmälan av lokal under 2021. Såväl kommuner som länsstyrelser har vid upprepade tillfällen lyft behov av stöd för kommunens granskning av sökandes ekonomi i samband med tillståndsprövning. Under 2020 har vi därför valt att delta i det myndighetsgemensamma arbete som samordnas av Skatteverket för framtagande av vägledning på området. Arbetet fortsätter under 2021.
Ytterligare behov av stöd har lyfts avseende tillämpningen av serveringsbestämmelserna. Under 2019 och 2020 har vi uppdaterat vägledning om kommunala riktlinjer för alkoholservering och kunskapsprov, publicerat rättsliga avgöranden från Kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen samt förtydligat bestämmelserna om tillståndsbevis i föreskrifter. Detta arbete fortsätter under 2021 med publicering av uppdaterade föreskrifter och allmänna råd om kunskapsprov samt allmänna råd om anmälan vid ändring av serveringsverksamhet 9 kap. 11 § i alkohollagen. Vi bedömer att behovet av stöd för tillämpningen av serveringsbestämmelserna är brett och grundläggande. Vi har därför påbörjat framtagandet av en vägledning av handbokskaraktär med liknande upplägg som tidigare Handbok servering (1997:3) som gavs ut av Alkoholinspektionen 1998. Detta arbete fortsätter 2021.
I behovskartläggningen identifierade vi också behov av mer praktiskt inriktat vägledningsmaterial för tillsynen på områdena alkoholservering respektive detaljhandel med folköl. Inom tobaksområdet kommer Folkhälsomyndigheten att ta fram tillsynsvägledning för detaljhandeln under 2021. För att skapa samordningsvinster för våra målgrupper har vi därför valt att prioritera detaljhandeln även på alkoholområdet under 2021. Projektet kommer förmodligen att sträcka sig in på 2022.
Tobak och liknande produkter
På tobaksområdet har vi under 2019 och 2020 tagit fram ett flertal vägledningar till kommunerna. Främst utifrån nya regler som infördes i LTLP såsom exempelvis tillståndsplikt, spårbarhet och säkerhetsmärkning och utökat rökförbud men även vägledning och kunskapsstöd för rökfria skolgårdar.
I likhet med alkoholområdet har i uppföljningen framkommit behov av ytterligare stöd för kommunens granskning av sökandes ekonomi i samband med tillståndsprövning för tobaksförsäljning. Folkhälsomyndigheten kommer därför att fortsatt prioritera deltagande i det myndighetsgemensamma arbetet för framtagande av stöd till kommunerna. Detta stöd planeras bli färdigställt under 2021.
Uppföljningen visar också på behov av utökad vägledning och stöd för kommunens tillsyn över försäljningen av tobak och liknande produkter. Vi har därför valt att under 2021 prioritera framtagning av målgruppsanpassad skriftlig vägledning som också kompletteras med praktiskt stöd för tillsynsbesök.
EU har antagit en ny förordning om marknadskontroll och överensstämmelse för produkter (EU 2019/1020). Den nya förordningen reglerar hur medlemsstaternas marknadskontroll ska organiseras, finansieras och genomföras. Förordningen ska i huvudsak börja tillämpas från och med den 16 juli 2021. Med största sannolikhet kommer anpassning av tillämpningen av marknadskontrollförordningen i Sverige att leda till en rad författningsändringar inom respektive sektorslagstiftning. LTLP är en av de lagar som kommer att beröras av ändringarna. Vi kommer att bevaka det fortsatta lagstiftningsarbetet och vid behov se över och uppdatera vår vägledning till kommunerna.